国家战略石油储备：一个英明且及时的决策（上）
2015年,国际油价一路下行。2016年1月下旬,美国西得克萨斯轻质原油(WTI)期货价格已经跌破30美元/桶,跌幅超过60%。现在国际油价徘徊在50美元/桶左右,仍然处于低迷状态。同时2016年我国进口原油3.8亿吨,达到创纪录水平,增长13.56%。
面对国际油价大幅下跌,大家都认为,我国此前在高油价时期着手建立战略石油储备基地是一个非常英明而且及时的决策。储备基地建好后,正好赶上油价下跌逢低吸储,大大降低了石油储备收储成本,为我国未来经济发展提供了有力的能源保障。
作为这一决策的亲历者,回顾这一过程,我深深感到当时作出这一决策非常正确和及时,其过程伴随着反复比选论证和攻坚克难、积累经验,并不那么简单和容易。这一决策过程,充分体现了中国能源工作者为确保国家能源安全的强烈责任心,以及他们所付出的锲而不舍的努力。
石油储备是西方国家的经济武器
习近平总书记一直十分关注和高度重视国家战略石油储备工作,曾在2005年12月26日和2015年5月25日分别以浙江省委书记和中共中央总书记的身份视察了舟山国家石油储备基地。
国际上,战略石油储备诞生于战后第一次石油危机,在第二次石油危机期间得到加强,在之后的历次石油价格暴涨暴跌中不断成熟和完善。1973年至1974年的第一次石油危机期间,欧佩克组织(OPEC)通过控制产量,使原油价格从每桶3美元上升至11美元,沉重打击了严重依赖石油进口的西方经济,使西方发达国家意识到石油供应是其经济的“软肋”。于是1974年,经合组织(OECD)国家联手成立了国际能源署(International Energy Agency,IEA),要求成员国至少要储备60天进口量的石油,以应对石油危机,被称为应急石油储备。石油储备包括政府储备和企业储备两种形式,在必要的时候成员国之间应该互相提供储备支持。其中的政府储备也被称为是战略石油储备。
上世纪80年代以伊朗革命为主要诱因的第二次石油危机期间,油价从每桶13美元上升至43美元,进一步凸显了石油依赖经济体面对油价危机的脆弱性。IEA于是进一步要求成员国必须把石油储备增加到90天净进口量以上。石油储备制度逐步完善,规模进一步扩大。从那时起到现在已经过去了30多年,每次当国际石油供应存在风险时,IEA成员国都动用石油储备。例如美国政府在1991年海湾战争期间以直接销售的方式向市场投放了3300万桶储备原油。美国也曾要求中国,作为同样的石油进口国,在释放原油储备、平抑国际油价方面与美国协调一致。
西方国家通过应急石油储备,一是有效地削弱了石油生产国以石油为武器对西方国家的威慑,使人为的供应冲击不至于发生或频繁发生;二是在真正发生供应危机时,也通过释放原油储备,平抑危机风险,将石油供应冲击的影响降到最小,确保了自身经济和政治稳定。可以说,应急石油储备已成为西方国家重要和有效的能源保护措施和经济武器。
上世纪80年代西方国家刚建立应急石油储备时,我国也有一些密切关注国际形势的同志提出应该建立中国的战略石油储备。但由于那时中国石油(601857,股吧)还供大于求,是一个石油出口国,国家层面对石油供应的短缺或中断的危机感并不强烈。那时很难预料到中国未来的石油需求会快速大幅度增长,会成为石油的净进口国,对外依存度会达到60%以上,成为世界上最大的石油进口国之一。因此,这个提议并没有引起特别重视而付诸实施。
1993年:中国变身为原油净进口国,战略石油储备提上日程
1993年,是我国能源供需变化的重大分水岭。由于经济的快速发展,原油进口急剧增加,这一年我国由原油净出口国转变为原油净进口国,结束了大庆油田发现以来,我国实现石油自给并略有盈余出口的30年历史。此后,原油进口量不断跨上新台阶。2004年首次突破1亿吨大关,2009年突破2亿吨,2014年突破3亿吨。2015年我国石油对外依存度已达60.6%,2016年更进一步升高到65.4%。正是在这种急剧变化的能源发展格局下,建立我国战略石油储备的必要性和迫切性日益凸显。研究界和决策层逐步统一了思想。
随着我国石油消费和进口数量的逐年增加,党中央、国务院从我国现代化建设的全局和维护国家能源安全的高度出发,对建立国家战略石油储备、保障国家能源和经济安全问题多次作出重要指示。
1996年3月17日,第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中提出“要加强石油储备”。2000年11月,在中央经济工作会议上,时任总书记江泽民明确要求对建立国家战略石油储备等关系全局的项目要抓紧论证,尽早实施。2002年3月20日,国家计委向国务院报送了“关于增加原油储备设施建设的几点情况”,时任总理朱镕基在该报告上批示:“请计委进一步论证后,报总理办公会审定。”2002年底,国务院总理办公会听取并审议批准了《国家计委关于建立国家石油储备实施方案的请示》(计综合〔2002〕2082号),标志着我国从此正式启动国家石油储备基地建设。
2004年:国家石油储备拉开序幕
建设战略石油储备基地被提上了日程。但是具体在哪个地方建?该采取何种管理模式?是建地面油库还是建地下储备库?这些问题看似非常具体细微,但是如果不能解决好,将极大影响建设过程和工作效率。这些决策都经历了非常详细的论证研究。
第一个问题是在哪个地方开始建设?
当国家筹备建设战略石油储备的消息传出来后,各地都非常积极,认为这是拉动本地经济的一个重要机会,刺激本地石化产业发展。但由于我国幅员辽阔,各地经济发展水平和现有石化生产能力均不相同,再加上这是一项全新的工作,必须先试点,积累经验再全面铺开。为此,我们邀请中国国际工程咨询公司组织专家对国家石油储备基地工程的选址及其他建设条件、项目投资、安全生产设施等进行了评估,提出了“建立国家石油储备基地应按照统一规划、合理布局、规范管理、循序渐进的原则,并充分依托和利用现有设施布点建设”。一期先解决有无的问题,尽快选择在东部沿海地区建设。因为东部地区石油需求较大,现有炼油厂也比较多,石油储备能够就近服务炼油厂,同时东部沿海地区又有便于海运进口原油的有利条件。
2004年时,我国进口原油除很少量从中哈以及中俄跨境铁路运输外,绝大部分是通过海上运输的。
最后选择了第一期4个储备项目,包括舟山岙山、宁波镇海、青岛黄岛及大连4个基地。这4个地方均是东部沿海地区,经济发达、需求旺盛,而且附近均有大型炼油厂。当时也确定了,接下来的第二期、第三期储备项目可以在西部适宜地区建设,以使布局更为合理和安全。后来,西南、西北多地都非常积极地申请建设储备基地。二期工程安排了若干西部石油储备基地。
第二个问题是该采取何种管理体制?
美国的战略石油储备管理模式分两个层面。管理层面,由设在华盛顿特区的美国能源部战略石油储备办公室负责储备政策和规划;由设在新奥尔良的项目管理办公室负责具体项目的实施、运行管理。操作层面,采取市场化机制,由市场招标确定石油公司和基地管理公司,石油公司负责储备的采购和投放,基地管理公司负责储备基地的日常运行、维护和安全保护。
当时国家发改委和财政部有同志建议部分仿照美国模式,在管理层面和美国相同,但在操作层面拟成立专门的基地管理机构负责基地管理以及所在基地原油的收储和投放,也就是说,石油储备办想一竿子到底,基地的人财物、产供销统统归储备办管理,成为一个从上到下的管理体系。还有同志建议完全仿照美国模式。
但我当时认为,这两者都有不妥的地方。如果专门成立基地管理机构并且招聘人马,那么国家又得支付这些机构人员的各种开支,给储备工作增加额外的成本负担,而且由于当时人才、资源都集中在少数大型国有石油石化企业,一时也招聘不到这么多熟悉石油储存、采购、销售的工作人员,必然影响储备工作的效率。在北京的办公室看似有权,遥控指挥基地的工作,不能有效抓住市场机遇,收储石油,一旦出现安全事故责任也很难界定。全盘照搬美国的模式,当时中国的国情也还不具备条件。美国的石油市场是完全市场化的,有大量的专业石油公司和服务公司,可以通过招标迅速确定石油公司和管理公司。但我国的石油市场并不具备美国的条件,短期内难以做到。
两种模式都有不足。我认为,美国模式在管理层的设计是不错的,主要问题在于操作层面,为了节约运营成本,提高工作效率,应该采取美国模式通过市场招标确定操作层,但是中国的石油主要集中在三大油企,大的炼油厂分属这三大油公司。换一个角度想,中国的市场格局是国企独大,国有企业的利益跟国家的利益应该是一致的,那么可以直接把基地管理运营和原油收储投放责任委托给基地附近的石油企业,这样不仅为国家节约了操作层面的各种成本,而且充分利用了国企的人才和资源优势,提高了工作效率。同时,这也让国企能借助管理石油储备,为企业自身的经营获取更多的信息、硬件和资金。因为石油储备的建设费用和运营经费都是由国家财政出资的,这样处理财政部也便于接受。
我在有关会议上提出,建立具有中国特色石油储备的三级管理模式,大家表示赞成。设立一个石油储备办归属国家能源局,属政府管理机构,负责顶层的储备政策和规划,代表政府决定收储规模和动用石油储备。由一个类似于美国项目管理办公室的机构作为中间层的事业单位,具体负责项目的实施、运行管理,操作层则委托就近的国有企业,负责承建和管理对口的石油储备基地并承担安全责任。原油储备投放根据石油储备办编制的国家计划由企业负责操作。
按照这一思路,2003年,原国家发改委能源局加挂了国家石油储备办公室的牌子,后来随着机构改革调整到现在的国家能源局储备办公室,作为石油储备体系的龙头。2007年12月18日,国家石油储备中心正式成立,作为国家发改委的事业单位,后来也调整成为国家能源局的事业单位,作为我国石油储备管理体系的中间层,行使出资人权利,负责国家石油储备基地的建设和管理,承担战略石油储备收储、轮换和动用任务,同时监测国内外石油市场的供求变化。操作层是国家出资,委托国有企业管理的储备基地公司。一期的4个基地,舟山基地委托中化公司管理,镇海、黄岛基地委托中石化的镇海石化公司和青岛炼油厂管理,大连基地委托中石油大连炼油厂管理。这样省去了人员额外配置,也加重了企业的日常运营管理和安全责任。
第三个问题是建地上油库还是建地下储备库?
由于美国在墨西哥湾附近的路易斯安那州和得克萨斯州境内集中分布着大量盐穹,靠近石油化工产业带,所以美国的战略石油储备库大多是地下盐穴储油库。这种洞库建设非常容易,将水打入盐穹溶解岩盐,然后将卤水抽出,地下就会产生体积巨大而且封闭性良好的洞穴,建设成本和维护成本都非常低。不具备这种自然条件的国家,只能采取建设地面大型油罐的方式。还有一种地下水封岩洞库,是指在地下水位以下的岩体中人工挖掘形成一定形状和容积的洞室储存石油,具有占地少,建设成本和维护成本低,安全可靠等优点。在地下水位以下,是为了使缝隙中的水压高于洞内的油压,防止石油外泄。我国不少地区具备建设地下水封岩洞库的地质条件。
对于采取何种方式,当时也有争论。有的同志认为,战略石油储备关系国家能源安全,应该模仿美国模式建设地下储备库,最大限度地保障储备安全。但中国东部没有像美国地质条件的地下盐穹,建设洞库只能直接在地下开凿洞穴,建设成本将远远超过在地面建设储罐。在成本和安全之间难以平衡。为此我们多次开会讨论。我们综合分析了影响储备安全的主要影响因素:包括战争因素和恐怖袭击因素。这些都是各国普遍要面对的问题,并非中国一国特有的问题,也不能因此就不建地上油库了,今后的储备库应是地上油库与地下储备库相结合的方式。
一期工程我们先解决有无的问题。大家也觉得很有道理。所以,一期的4个基地全部都采用地上储罐的方式。当然,考虑到我们曾经在烟台、汕头等地建设过LPG的地下水封岩洞库,为了积累地下储备库的经验,我们也考虑因地制宜,在地面空间有限以及地下地质结构较好的青岛黄岛等地规划建设大型地下水封洞库。而利用地下盐穹储油,由于现有的地下盐矿距离沿海较远,盐层厚度欠佳、卤水处理难解决等问题,而未能采纳。
这些问题解决后,2004年3月,国家发展改革委召开了国家石油储备基地一期项目建设启动会,在会上我做了推进一期项目建设的动员报告,与几个集团公司领导签订了项目建设责任书。镇海基地第一个开工建设,拉开了我国建立国家石油储备的序幕。（作者系国家发改委原副主任，国家能源局原局长）